一度被认为架空PPP（政府和社会资本合作）模式的假政府购买服务项目被财政部叫停，业内普遍认为这将利好PPP模式。

　　近日，财政部印发的《关于坚决制止地方以政府购买服务名义违法违规融资的通知》（下称《通知》），首次列出了地方政府购买服务负面清单，包括铁路、公路、机场、水电煤气等基础设施和储备土地前期开发，农田水利等建设工程都被囊括在内，建设工程与服务打包的政府购买服务形式也被禁。另外，金融机构和非金融机构提供的融资行为也被严禁纳入政府购买服务范围。

　　PPP专家、上海锦天城律师事务所合伙人刘飞告诉第一财经，由于不愿受到PPP规则等各方面约束，地方不少基础设施项目都采用简单的政府购买服务形式去做，这事实上架空了PPP模式，并增加了地方政府债务风险。现在《通知》堵住地方通过政府购买服务违法违规融资这一渠道后，大量的公益类项目会通过PPP模式进行操作，这对PPP是一个利好。

　　其实早在前年，不少业内人士发现，一些地方政府将政府采购工程包装成政府购买服务项目，通过委托代建等方式，约定以政府购买服务名义支付建设资金，而这类假政府购买服务项目在2015年下半年开始愈演愈烈，逐步取代政府付费类PPP，成为地方政府进行公益类基础设施投融资的一种主要方式。

　　毕马威基础设施PPP咨询总监李炜去年9月撰文称，自己参与的一个某计划单列市片区开发项目的评审中，该项目既没有按照PPP项目的要求去做实施方案、物有所值评价和财政可承受能力论证，也没有按照传统的政府采购程序“先做预算、再进行采购”的方式进行，甚至在前期可研、设计等文件都没有的情况下，就计划要按政府购买服务来实施项目采购工作。而这可能导致政府多花了钱，也没有享受到应有的服务，并脱离现有监管体系、增加地方政府隐性债务。

　　2016年6月，国家审计署《2015年度中央预算执行和其他财政收支的审计情况》称，有的地方出现一些隐性债务，内蒙古、山东、湖南和河南等4个省在委托代建项目中，约定以政府购买服务名义支付建设资金，涉及融资175.65亿元。

　　刘飞分析，假政府购买服务项目盛行，主要是地方政府和投资人都认为这种政府购买服务方式可以实现基础设施的融资目的，同时还可规避PPP“复杂繁琐”的操作和审批流程，也不受10%一般公共预算支出的限制。

　　为了控制财政风险，财政部要求地方每一年度全部PPP项目需要从预算中安排的支出责任，占一般公共预算支出比例应当不超过10%。近些年地方大力推出PPP项目后，不少地方逼近10%红线，稳增长压力和政绩冲动下，地方刻意将以工程建设为主的项目包装成政府采购服务项目，可以绕开这一限制。

　　地方以政府购买服务名义违法违规融资，隐藏着财政风险已被官方意识到。上述《通知》更是列出负面清单叫停这一违规融资渠道。

　　清华大学PPP研究中心首席专家王守清告诉第一财经，《通知》本质上是要求严格按照PPP流程和要求来做真PPP项目，而不能用政府购买服务形式绕过PPP。

　　刘飞表示，由于一些基建项目包装成政府购买服务形式落地快，部分金融机构有三分之二的钱都投到了政府购买服务项目，剩下三分之一的资金才投PPP项目。而此次《通知》将政府购买服务歪门堵住，金融机构原来投到政府购买服务里面的钱将转移到PPP，因而利好PPP。

　　财政整顿风暴来袭：地方隐性融资收缩规模将达万亿级

　　导读：金融去杠杆一波未平，财政整顿冲击再袭。地方隐性融资遭严查，地方与企业、地方灰色融资的边界进一步划清，预计涉及城投平台、产业基金、政府购买等方式变相举债的净融资收缩规模将达万亿级。城投债市场正在经历风险重新定价的过程。

　　金融去杠杆一波未平，财政整顿冲击再袭，地方政府隐性融资再遭严查。虽然6月12日银监会“334”监管首轮自审报送工作临近尾声，银行等机构稍有喘息。但随着财预50号文（《关于进一步规范地方政府举债融资行为的通知》）、87号文（《关于坚决制止地方以政府购买服务名义违法违规融资的通知》）先后发布，财政领域也正在开启一轮监管整顿风暴，地方隐性负债和影子融资是监管重点，对地方融资的冲击不亚于“三套利”、“四不当”对银行系统的冲击，显示出政策层自上而下对防范地方财政风险的高度重视，标志着中国广义财政周期进一步从宽松转向全面紧缩。

　　1、43号文后地方违规举债乱象死灰复燃，从财政部、审计署通报的地方违规融资案例来看，主要包括4大乱象：

　　（1）有地方仍顶风违规提供显性或隐性担保。在政策三令五申禁止下仍有地方政府、财政局违规出具回购函、担保函、协调函等，踩越红线；

　　（2）借产业基金变相融资、违规承诺回购。产业投资基金是由地方出面，联合其他资产组成SPV形式的产业投资基金，目前规模已超3万亿，多采用股权和债权方式，进行夹层或结构化融资，有地方通过注入土地或特许经营权，再以产业基金为主体进行融资，或有地方存在违规承诺回购等变相兜底行为。

　　（3）借道地方政府购买服务扩大化、泛滥化，进行变相融资。由于PPP项目融资被限制在地方年度预算支出的10%以内，且流程长、要求高，因此有些地区把大型基建、工程项目也通过政府购买服务的方式来融资，由于此前对“购买服务”没有给出负面清单和清晰界定，导致这一渠道呈现扩大化、泛滥化势头，成为近两年一些地方违规举债的重要渠道。从实际融资情况看，有银行反馈通过这一方式放出去的贷款远高于PPP项目贷款。

　　（4）借PPP项目的变相融资，比如，进行违规担保、承诺、回购安排、过高补贴或定价、承诺固定回报，或者明股实债方式变相融资；违规将PPP项目的资金来源和收益清偿责任，与土地出让收入挂钩、进行土地融资等。

　　2、财政整肃风暴来袭，50号文、87号文、国务院第4次大督查，严监管步步升级。主要监管内容包括：

　　（1）50号文：1）禁止地方政府违规担保，开展地方融资担保清理整改。于17年7月31日前清理整改到位；逾期不改的部门、市县政府，依法追究责任人的责任。2）加强平台公司融资管理，不得以公益性资产、储备土地注入平台，不得承诺将储备土地预期出让收入作为偿债来源，金融机构不得要求或接受地方提供担保函、承诺函、安慰函等。3）规范地方PPP融资。不得以借贷资金出资各类投资基金，不得以任何方式承诺回购本金、承担损失、承诺最低收益；不得对股权投资附加额外条款变相举债。4）强调地方唯一融资方式是发行地方债，不得以文件、会议纪要、领导批示等任何形式，要求企业为地方举债等。

　　（2）87号文主要内容：1）划定政府购买服务“负面清单”，严禁将铁路、公路、机场、通讯、水电煤气，以及教育、科技、医疗卫生、文化、体育等基建，储备土地前期开发，农田水利等建设工程作为政府购买服务项目；严禁将建设工程与服务打包作为政府购买服务项目；严禁将金融机构、融资租赁公司等非金融机构提供的融资纳入政府购买服务范围。2）严禁利用或虚构政府购买服务合同为建设工程变相融资，不得利用签订应付（收）账款合同帮助融资平台公司。3）年度预算未安排资金的，不得实施政府购买服务，不能作为变相增加财政支出的依据。4）各省组织摸底排查，于10月底前报送财政部。

　　（3）国务院第4次大督查全面启动，覆盖范围更大、力度更强：国务院将于2017年7月派出督查组，选择重要经济指标相对靠后、重点工作任务进度相对滞后、有关问题相对集中的部分地区进行实地督查，不良资产、地方存量债务置换、违法违规融资担保等领域是重点督查对象。

　　3、财政整顿风暴，冲击影响几何？

　　1）本轮财政整肃定调高，多部委联合参与监管，落地执行力更严格，标志着广义信用财政宽松周期转为紧缩，预计涉及城投平台、产业基金、政府购买等方式变相举债的净融资收缩规模将达万亿级，下半年基建和PPP项目落地面临更大融资压力，但政策决心的定力很强，即使短期基建和经济面临一定下行压力，政策很可能也只是微调而不会很快转向。

　　2）虽然土地储备专项债批准发行，有助于地方融资“开正门、堵偏门”，但由于土地储备债属于地方政府专项债额度中的一部分，总体规模有限，没有明显增量资金带动效应，难以完全对冲其他融资通道萎缩的不利冲击，后续再融资仍面临很大压力。

　　3）土地储备债获准发行后，城投平台通过地方土地注入变相融资的渠道将会萎缩，城投平台的融资能力被大幅削弱。地方政府借道PPP、产业基金、政府购买、明股实债等变相融资大幅受限，城投后续流动性和偿债来源的不确定性风险大大提高。

　　4）城投、产业基金等与政府举债的边界划分进一步厘清，地方外部支持和刚兑信仰大幅弱化，安全边际大幅弱化，无论对银行等金融机构还是债市投资者，对城投平台、产业基金SPV、政府应收款项等的资金敞口将显著收缩削减.

　　5）高收益城投债重出江湖，市场情绪悲观唯恐避之不及，但“坠落天使”中也蕴含一定机会。财政整肃来势汹汹，政策风险整体上升，市场对城投板块偏好急速下降，不乏7%甚至8%以上高收益城投债重出江湖，但我们认为城投板块尽管分化加剧，但最终实质违约风险整体仍然不高，一旦出现黑天鹅事件，当地政府积极协调的概率仍然较大，因此价格下挫之下可能蕴含“错杀”的交易机会。