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我国水污染治理引入PPP模式
发布日期：2015年05月11日浏览次数：次
继国务院发布《水污染防治行动计划》（以下简称“水十条”）之后,财政部又会同环保部发布了《关于推进水污染防治领域政府和社会资本合作（PPP）的实施意见》（以下简称“实施意见”）。
“水十条”将实施最严格的源头保护和生态修复制度，全面控制污染物排放，全力保障水生态安全，并有望撬动超过2万亿元的投资。而实施意见关于在水污染防治领域大力推广运用PPP模式的倡导，对提高环境公共产品与服务供给质量、提升水污染防治能力与效率具有重要意义。
治水为何需要PPP？
根据“水十条”确定的工作目标，到2020年，全国水环境质量得到阶段性改善，污染严重水体较大幅度减少，饮用水安全保障水平持续提升，地下水超采得到严格控制，地下水污染加剧趋势得到初步遏制，近岸海域环境质量稳中趋好，京津冀、长三角、珠三角等区域水生态环境状况有所好转。到2030年，力争全国水环境质量总体改善，水生态系统功能初步恢复。到本世纪中叶，生态环境质量全面改善，生态系统实现良性循环。
其实，早在“水十条”印发前，中央财政已从2007年开始对全国各地水污染防治给予了多项专项资金扶持。
财政部经建司相关负责人在接受本报记者采访时透露，2007年，中央财政设立三河（淮河、海河、辽河）三湖（太湖、巢湖、滇池）专项资金，支持三河三湖及松花江流域水污染防治。2011年，中央财政设立湖泊生态环境保护专项资金，支持水质良好湖泊进行生态环境保护。2014年，结合转变政府职能和规范中央对地方转移支付的要求，原三河三湖及松花江流域水污染防治专项资金和湖泊生态环境保护专项资金整合为江河湖泊治理与保护专项资金，预算规模为70亿元。今年，为落实“水十条”，按照国务院的要求，江河湖泊治理与保护专项资金进一步整合转型为水污染防治专项资金，预算规模增至130亿元。
该负责人称，水污染防治专项资金整合的目的有两个：一是支持具有重要饮用水功能的水质良好湖泊和与湖泊水系连通的河流、地下水等流域系统保护，以及滦河、东江等流域国土江河综合整治试点。二是支持重点流域污染防治、地下水污染防治、近岸海域环境保护、城市黑臭水体整治等。
“当然，仅靠中央财政投入的‘治水’专项资金是远远不够的。有了中央财政每年130亿元的水污染防治专项资金，再通过引导社会资本参与到‘治水’中来，我国的水生态安全目标才会得以实现。这也是财政部出台实施意见的初衷。这其中，PPP模式将发挥重要作用。”该负责人表示。
他解释说，首先，在中央与地方事权关系上，PPP在水污染防治领域的推广，突出体现了地方因地制宜发挥能动性，中央统筹规划、政策引导、资金支持鼓励的思路。其次，作为一种有效的商业模式，PPP将有效理顺水污染防治领域市场与政府关系，中央财政资金有效发挥引导撬动和“种子”作用，以市场力量和社会资本为主，力推水污染防治工作和“水十条”的落实。
新时期治水思路下的PPP模式
据悉，此次将PPP模式引入水污染治理，旨在转变政府职能，拓宽环境基本公共服务供给渠道，改变政府单一供给格局；创新项目管理模式，强化社会整体水污染防治能力，提高水污染防治服务质量与管理效率。
上述负责人表示，按照这一要求，每年130亿元的专项资金主要发挥加强水污染防治的政策引导作用，建立公平公正的社会资本投资环境，其实质就是优先支持PPP项目。不仅如此，各级地方财政部门也要统筹运用水污染防治专项等相关资金，优化调整使用方向，扩大资金来源渠道，对PPP项目予以适度政策倾斜。
财政部、环保部明确要求，水污染防治PPP项目有关财政资金要纳入中期财政规划管理。综合采用财政奖励、投资补助、融资费用补贴、政府付费等方式，支持水污染防治领域PPP项目的实施。逐步从“补建设”向“补运营”、“前补助”向“后奖励”转变。鼓励社会资本建立环境保护基金，重点支持水污染防治领域PPP项目。
对地方政府而言，财政、环境保护部门应积极协调有关部门，着力支持PPP项目融资能力提升，尽快建立向金融机构推介PPP项目的常态化渠道，鼓励金融机构为相关项目提高授信额度、增进信用等级。健全社会资本投入市场激励机制，推行排污权有偿使用，完善排污权交易市场。鼓励环境金融服务创新，支持开展排污权、收费权、政府购买服务协议及特许权协议下收益质押担保融资，探索开展污水垃圾处理服务项目预期收益质押融资。
水污染治理的PPP“玩法”
为了促进PPP项目在地方的顺利实施，财政部、环保部还在“实施意见”中对项目流程进行了必要指导。
例如,在规范操作流程环节，在项目识别、准备、采购、执行和移交等操作过程中，以及物有所值评价、财政承受能力论证、合作伙伴选择、收益补偿机制确立和项目公司组建、合作合同签署、绩效评价等方面，应根据财政部关于PPP工作的统一指导和管理办法规范推进，地方各级财政部门要会同环境保护部门抓紧研究制定符合当地实际情况的操作办法，实现规范化管理。
同时，在组织实施部分鼓励水污染防治领域推进PPP工作。各级环境保护、财政部门组织实施多层次推介工作，积极从国民经济和社会发展规划、水污染防治行动计划、主要污染物减排计划、水污染防治领域专项规划等既定规划中遴选潜在项目，及时筛选评估社会资本发起PPP项目建议，推进水污染防治领域PPP工作。
在定期组织评选环节，对拟采用PPP模式的水污染防治项目，由当地环境保护、财政部门组织编制或委托第三方机构编制实施方案。
不仅如此，财政部、环保部还对实施方案提出了具体要求，要求其应包括项目实施内容、产品及服务质量和标准、投融资结构、财务测算与风险分析、技术及经济可行性论证、合作伙伴要求、合同结构、权益分配和风险分担、政府支持方式、配套措施等。财政部、环保部每半年在全国范围内组织一次水污染防治领域PPP项目评选工作，从中选择部分优质项目予以推介。
当然，健全投资回报机制也是必不可少的环节。在健全回报机制环节，综合采用使用者付费、政府可行性缺口补助、政府付费等方式，分类支持经营性、准公益性和公益性项目。积极发掘水污染防治相关周边土地开发、供水、林下经济、生态农业、生态渔业、生态旅游等收益创造能力较强的配套项目资源，鼓励实施城乡供排水一体、厂网一体和行业“打包”，实现组合开发，吸引社会资本参与。完善市政污水处理、垃圾处理等水污染防治领域价格形成机制，建立基于保障合理受益原则的收费标准动态调整机制。优化政府补贴体系，探索水污染防治领域市场化风险规避与补偿机制。
水污染防治领域PPP模式大有可为
此次实施意见还着重强调要优化水资源综合开发途径，创新水环境综合治理模式。明确政府要充分发挥市场机制作用，鼓励和引导社会资本参与水污染防治项目建设和运营；拓宽投融资渠道，加大资金投入，切实改善水环境质量。
业内人士指出，“水十条”将在未来5年带动水污染防治领域超过2万亿元的投资规模，而PPP模式的出台，无疑将助力社会资本进入水污染防治领域。同时，在促进水务产业市场化过程中，引入具有技术、资本和管理优势的民营企业，有望增强市场活力。PPP模式的推广或将给水务行业带来盈利模式和水平的根本变革。
上述负责人表示，尽管“水十条”创造的投资规模和拉动效应尚难以准确预期，但不容置疑的是，在水资源防治领域推进PPP模式具有重要的综合意义。一方面，这是下一阶段经济发展“调结构”，提升经济增长内涵质量的重要抓手；另一方面，政策层面有望通过推广运用PPP模式，将水污染防治领域培育为“稳增长”的重要抓手，成为新的经济增长点。此外，PPP模式还是在水污染防治、环境治理等领域“促改革”，激发市场活力的重要举措。
“水十条”将实施最严格的源头保护和生态修复制度，全面控制污染物排放，全力保障水生态安全，并有望撬动超过2万亿元的投资。而实施意见关于在水污染防治领域大力推广运用PPP模式的倡导，对提高环境公共产品与服务供给质量、提升水污染防治能力与效率具有重要意义。
治水为何需要PPP？
根据“水十条”确定的工作目标，到2020年，全国水环境质量得到阶段性改善，污染严重水体较大幅度减少，饮用水安全保障水平持续提升，地下水超采得到严格控制，地下水污染加剧趋势得到初步遏制，近岸海域环境质量稳中趋好，京津冀、长三角、珠三角等区域水生态环境状况有所好转。到2030年，力争全国水环境质量总体改善，水生态系统功能初步恢复。到本世纪中叶，生态环境质量全面改善，生态系统实现良性循环。
其实，早在“水十条”印发前，中央财政已从2007年开始对全国各地水污染防治给予了多项专项资金扶持。
财政部经建司相关负责人在接受本报记者采访时透露，2007年，中央财政设立三河（淮河、海河、辽河）三湖（太湖、巢湖、滇池）专项资金，支持三河三湖及松花江流域水污染防治。2011年，中央财政设立湖泊生态环境保护专项资金，支持水质良好湖泊进行生态环境保护。2014年，结合转变政府职能和规范中央对地方转移支付的要求，原三河三湖及松花江流域水污染防治专项资金和湖泊生态环境保护专项资金整合为江河湖泊治理与保护专项资金，预算规模为70亿元。今年，为落实“水十条”，按照国务院的要求，江河湖泊治理与保护专项资金进一步整合转型为水污染防治专项资金，预算规模增至130亿元。
该负责人称，水污染防治专项资金整合的目的有两个：一是支持具有重要饮用水功能的水质良好湖泊和与湖泊水系连通的河流、地下水等流域系统保护，以及滦河、东江等流域国土江河综合整治试点。二是支持重点流域污染防治、地下水污染防治、近岸海域环境保护、城市黑臭水体整治等。
“当然，仅靠中央财政投入的‘治水’专项资金是远远不够的。有了中央财政每年130亿元的水污染防治专项资金，再通过引导社会资本参与到‘治水’中来，我国的水生态安全目标才会得以实现。这也是财政部出台实施意见的初衷。这其中，PPP模式将发挥重要作用。”该负责人表示。
他解释说，首先，在中央与地方事权关系上，PPP在水污染防治领域的推广，突出体现了地方因地制宜发挥能动性，中央统筹规划、政策引导、资金支持鼓励的思路。其次，作为一种有效的商业模式，PPP将有效理顺水污染防治领域市场与政府关系，中央财政资金有效发挥引导撬动和“种子”作用，以市场力量和社会资本为主，力推水污染防治工作和“水十条”的落实。
新时期治水思路下的PPP模式
据悉，此次将PPP模式引入水污染治理，旨在转变政府职能，拓宽环境基本公共服务供给渠道，改变政府单一供给格局；创新项目管理模式，强化社会整体水污染防治能力，提高水污染防治服务质量与管理效率。
上述负责人表示，按照这一要求，每年130亿元的专项资金主要发挥加强水污染防治的政策引导作用，建立公平公正的社会资本投资环境，其实质就是优先支持PPP项目。不仅如此，各级地方财政部门也要统筹运用水污染防治专项等相关资金，优化调整使用方向，扩大资金来源渠道，对PPP项目予以适度政策倾斜。
财政部、环保部明确要求，水污染防治PPP项目有关财政资金要纳入中期财政规划管理。综合采用财政奖励、投资补助、融资费用补贴、政府付费等方式，支持水污染防治领域PPP项目的实施。逐步从“补建设”向“补运营”、“前补助”向“后奖励”转变。鼓励社会资本建立环境保护基金，重点支持水污染防治领域PPP项目。
对地方政府而言，财政、环境保护部门应积极协调有关部门，着力支持PPP项目融资能力提升，尽快建立向金融机构推介PPP项目的常态化渠道，鼓励金融机构为相关项目提高授信额度、增进信用等级。健全社会资本投入市场激励机制，推行排污权有偿使用，完善排污权交易市场。鼓励环境金融服务创新，支持开展排污权、收费权、政府购买服务协议及特许权协议下收益质押担保融资，探索开展污水垃圾处理服务项目预期收益质押融资。
水污染治理的PPP“玩法”
为了促进PPP项目在地方的顺利实施，财政部、环保部还在“实施意见”中对项目流程进行了必要指导。
例如,在规范操作流程环节，在项目识别、准备、采购、执行和移交等操作过程中，以及物有所值评价、财政承受能力论证、合作伙伴选择、收益补偿机制确立和项目公司组建、合作合同签署、绩效评价等方面，应根据财政部关于PPP工作的统一指导和管理办法规范推进，地方各级财政部门要会同环境保护部门抓紧研究制定符合当地实际情况的操作办法，实现规范化管理。
同时，在组织实施部分鼓励水污染防治领域推进PPP工作。各级环境保护、财政部门组织实施多层次推介工作，积极从国民经济和社会发展规划、水污染防治行动计划、主要污染物减排计划、水污染防治领域专项规划等既定规划中遴选潜在项目，及时筛选评估社会资本发起PPP项目建议，推进水污染防治领域PPP工作。
在定期组织评选环节，对拟采用PPP模式的水污染防治项目，由当地环境保护、财政部门组织编制或委托第三方机构编制实施方案。
不仅如此，财政部、环保部还对实施方案提出了具体要求，要求其应包括项目实施内容、产品及服务质量和标准、投融资结构、财务测算与风险分析、技术及经济可行性论证、合作伙伴要求、合同结构、权益分配和风险分担、政府支持方式、配套措施等。财政部、环保部每半年在全国范围内组织一次水污染防治领域PPP项目评选工作，从中选择部分优质项目予以推介。
当然，健全投资回报机制也是必不可少的环节。在健全回报机制环节，综合采用使用者付费、政府可行性缺口补助、政府付费等方式，分类支持经营性、准公益性和公益性项目。积极发掘水污染防治相关周边土地开发、供水、林下经济、生态农业、生态渔业、生态旅游等收益创造能力较强的配套项目资源，鼓励实施城乡供排水一体、厂网一体和行业“打包”，实现组合开发，吸引社会资本参与。完善市政污水处理、垃圾处理等水污染防治领域价格形成机制，建立基于保障合理受益原则的收费标准动态调整机制。优化政府补贴体系，探索水污染防治领域市场化风险规避与补偿机制。
水污染防治领域PPP模式大有可为
此次实施意见还着重强调要优化水资源综合开发途径，创新水环境综合治理模式。明确政府要充分发挥市场机制作用，鼓励和引导社会资本参与水污染防治项目建设和运营；拓宽投融资渠道，加大资金投入，切实改善水环境质量。
业内人士指出，“水十条”将在未来5年带动水污染防治领域超过2万亿元的投资规模，而PPP模式的出台，无疑将助力社会资本进入水污染防治领域。同时，在促进水务产业市场化过程中，引入具有技术、资本和管理优势的民营企业，有望增强市场活力。PPP模式的推广或将给水务行业带来盈利模式和水平的根本变革。
上述负责人表示，尽管“水十条”创造的投资规模和拉动效应尚难以准确预期，但不容置疑的是，在水资源防治领域推进PPP模式具有重要的综合意义。一方面，这是下一阶段经济发展“调结构”，提升经济增长内涵质量的重要抓手；另一方面，政策层面有望通过推广运用PPP模式，将水污染防治领域培育为“稳增长”的重要抓手，成为新的经济增长点。此外，PPP模式还是在水污染防治、环境治理等领域“促改革”，激发市场活力的重要举措。